Estudios preliminares en torno al acceso a los archivos y registros públicos en la República de Cuba

Yorlis Delgado López1

Recibido: 13/04/2018 · Aprobado: 26/07/2018

Resumen. Cuba tiene una larga tradición legislativa en materia de archivos y protección de documentos. Sin embargo, no se ha logrado aún en el 2017, que el ciudadano pueda acceder libremente a los documentos. El secretismo, el burocratismo y otras cuestiones, sobre todo en los archivos administrativos, hacen más distante el camino de una ley que garantice el acceso a la información contenida en los documentos. El autor valora los antecedentes legislativos en materia del acceso a los archivos y registros públicos en la República de Cuba, desde con un marcado acento jurídico, luego analiza las normas vigentes desde una perspectiva de lo que en doctrina hoy se maneja internacionalmente y reflexiona sobre la necesidad de una nueva disposición jurídica sobre el tema.

Palabras claves. Derecho de acceso, archivos, registros públicos, legislación archivística, Cuba.

ABSTRACT. Cuba has a long legislative tradition in terms of archives and document protection. However, it has not yet been achieved in 2017, which can freely enter the documents. Secrecy, bureaucratism and other issues, especially in the administrative archives, make the path of a law that guarantees access to the information contained in the documents more distant. The author assesses the legislative background in terms of access to public records and archives in the Republic of Cuba, from a closed legal framework, then analyzes the current norms from a perspective of what is in doctrine today is handled internationally and reflects on the need for a new legal provision on the subject.

Keywords. Right of access, archives, public records, archival legislation, Cuba.

La ignota evaluación a la que son sometidos los investigadores o ciudadanos en general siempre que solicitan acceder a un archivo histórico en Cuba es siempre circunstancial. Algunos directivos tienen una percepción errónea de este fenómeno, pues más que verlo como un sujeto que está ejercitando un derecho propio de su condición de ser humano, lo ven como una persona, que quizás por un capricho, está entorpeciendo su trabajo.

Con el fin de analizar los elementos teóricos que permitan diseñar una tecnología que facilite acceder libremente a los archivos cubanos y garantizar así un derecho fundamental de las personas con un alcance incluso modificativo de la Constitución, está encaminada esta investigación.

1. Importancia de los archivos para lograr un acceso eficiente de la información

La información, uno de los recursos imprescindibles para la existencia humana. Es insoslayablemente necesario para vivir, realizar sus actividades diarias, superarse, en fin, se considera un derecho tan importante, como la vida y la libertad.

El ser necesita nuevos datos cada vez más veraces y oportunos para existir. Se ubican siempre en el contexto individual y en la macro sociedad que lo rodea. Esto significa que están matizados por sus experiencias personales, sus expectativas de vida, que son, a la vez, otros recursos informativos, que se reciclan una y otra vez hasta generar el conocimiento. Algunos teóricos la consideran el elemento central para lograr las metas personales y colectivas de los seres.

El derecho a estar informados, en su concepción contemporánea, comprende tres libertades interrelacionadas: las de buscar, difundir y recibir informaciones. Esta protección reviste tanto a aquellos que expresan y difunden sus ideas o pensamientos, como a quienes las reciben y aún a quienes desean investigarlas. Muchos países en el mundo, ya tienen aprobada leyes vinculadas a la protección de tal derecho. Viendo el estudio realizado por Nahabetián, (2010: 265-268), se puede precisar que, aunque este tema ha iniciado con Suecia, en 1766 y luego Colombia en 1888, ha tomado gran fuerza en el mundo después de la segunda mitad del siglo XX. Esto ha generado, una gran bibliografía sobre este tema a nivel mundial. Muchos politólogos, documentalistas, archivólogos, sociólogos y sobre todo juristas han encontrado en este tema un camino para sus investigaciones.

El autor afirma que la mayor reserva informativa con que cuenta la humanidad hoy está en los archivos. Desde los inicios de las sociedades que, se conocen hoy como civilizadas, el hombre se preocupó y ocupó por conservar aquellos documentos que generaba la Administración Pública y que daban fe de los actos administrativos y económicos más importantes. Así surgieron estas instituciones, aquellos lugares muchas veces sombríos y oscuros, pero que ha tenido la misión de conservar aquellos datos, tan valiosos, que nunca o por lo menos en un largo período de tiempo, debería ser destruida.

Muchos documentos o registros han sido destruidos o deteriorados por malas condiciones de conservación, cambios gubernamentales o la despreocupación casi imperante de los decisores, pero se conoce mejor lo que ha pasado gracias a los que se conservan. De igual manera podemos historiar y tomar decisiones en el presente por la trazabilidad que existe de las actividades administrativas en los registros públicos. (Aberrch-Fulgeras, 2013: 5-10). Sin embargo, ha habido cierto recelo en asegurar el acceso a estas entidades y a los registros que ellas conservan. En algunos casos esto está dado por el estado de conservación que presentan, pero en su gran mayoría está determinado por la sombra de secretismo y ocultamiento que durante siglos rigió la Administración Pública y de lo cual es casi imposible desprenderse. Esto ha provocado cierto desbalance en la aprobación de disposiciones jurídicas encaminadas a proteger de este derecho, mientras unos ya lo tienen en la legislación y la práctica, otros ni siquiera lo tienen en sus agendas legislativas.

En medio de tal situación, se encuentra el ciudadano, un sujeto que necesita buscar la información que se encuentra en los archivos y registros públicos, por una necesidad de un proceso jurídico, para superarse, arreglar su casa o simplemente para utilizarla por curiosidad y que no siempre encuentra una respuesta oportuna en estas instituciones ante un requerimiento de información.

El Derecho de acceso a los archivos posee importancia trascendental en la sociedad moderna. Es considerado como uno de los derechos más importantes previstos en las legislaciones. Implica en sí mismo, el requerimiento, la obtención y la futura utilización de la información para los más diversos fines. Es importante señalar, que en doctrina contemporánea esta es considerada, la regla y no la excepción, dejando la seguridad nacional, los datos personales, la vida privada, la excepcionalidad. A partir de estos preceptos los archivos entraron en una etapa postcustodial (1) que implica un cambio en la misión de estas entidades hacia una vocación más de servicio a los públicos. Es decir, en la actualidad, un archivo existe porque hay una necesidad informativa, implícita o explícita, que implica la conservación de los documentos que este posee.

A las normas jurídicas, en este caso, les corresponde garantizar la protección jurídica integral del archivo o el registro público, en cualquiera de sus soportes, durante todo su ciclo de vida, desde su nacimiento o recepción en una oficina hasta su posible depósito en un archivo histórico para ser conservado de forma permanente y garantizar el acceso a las presentes y futuras generaciones. Ello implica, la regulación del tratamiento archivístico, las transferencias, los procesos de valoración y depuración documental e indiscutiblemente las regulaciones del acceso.

En Cuba, a pesar de este panorama mundial, encontramos muy poca bibliografía relacionada con el tema. Solo se encuentra un artículo de PÉREZ (2015: 37-53) relativo a “El derecho a la información en Cuba: consideraciones éticas y jurídicas en un entorno cambiante” lo que demuestra el poco interés doctrinal que ha despertado en los investigadores. A su vez ello da una novedad muy relativa a esta investigación, pues es escenario y propicia la realización de un campus muy distinto al resto del mundo.

2. Un análisis de la función social de los archivos modernos

Los archivos históricos tienen hoy, una función social muy importante en la sociedad moderna. Funcionan como un gran repositorio de registros públicos donde los miembros de la humanidad en general, buscan las evidencias de los hechos o actos que ha protagonizado la Administración.

Es evidente, que los archivos para cumplir esta función social deben estar abiertos al público. Entendido este concepto no como las puertas abiertas sino como emplear todas las posibilidades legislativas, normativas y tecnológicas para garantizar el ejercicio del derecho que tienen los ciudadanos de acceder a los documentos que esta entidad conserva.

Después de esta definición concentrémonos en cuáles son las metas que en el mundo contemporáneo debe tener un Archivo. Históricamente estas entidades han pasado por disimiles procesos en cada una de las etapas; pero luego de la llamada época pos custodial los objetivos de los archivos han estado claramente definidos a nivel mundial. Los archivos existen para brindar servicios, independientemente del archivo que hablemos y de los usuarios que este atienda, siempre es esta su meta. Los públicos pueden ser diversos y cerrados. Afortunadamente hoy se maneja un escenario mucho mayor a nivel mundial, aunque en Cuba aun cuando se habla de este tema, se nota cierta reticencia sobre el acceso.

Esta visión no pude ser, en ninguna de sus variantes, solo vinculada a los análisis históricos. En las últimas décadas estas organizaciones se vinculan con la trasparencia administrativa, la rendición de cuenta y el libre ejercicio de los derechos humanos. Los documentos, que estas instituciones conservan como su más valioso recurso, (Delgado, 2016: 39) son evidencia fiel de las actuaciones de las administraciones. En buena lid su conservación y protección son requisito evidente del buen gobierno moderno.

3. Los archivos cubanos, un poco de historia desde su legislación

En la actualidad, es cotidiano escuchar hablar del valor de los documentos como evidencia de la transparencia administrativa en su gestión, sin embargo muy pocos ciudadanos e incluso funcionarios públicos conocen que las regulaciones en materia de archivo llegaron a Cuba, justamente por la necesidad de proteger los libros de la contaduría de la Real Hacienda, a partir de las ordenanzas dispuestas en 1569 y 1602 por Felipe II y su sucesor Felipe III, conocidos como los reyes archiveros, que recomendaron su cuidado y conservación e indicaron la confección de un inventario jurado y firmado, con relación clara, numerándolos y describiendo su contenido. (Delgado, 2015: 4)

La experiencia acumulada por la monarquía española en la centralización administrativa fue extrapolada a Cuba y su labor colonizadora estuvo aparejada a la organización administrativa y a la existencia del archivo para la buena marcha de sus negocios, ello conllevo a varios intentos de crear una institución para la guarda de los manuscritos de importantes instituciones, tales como Real Consulado de Agricultura, Industria y Comercio de La Habana convertido en 1832 en la Real Junta de Fomento.

Todos estos esfuerzos tuvieron feliz término con la promulgación de la Real Orden No. 531 de fecha 28 de enero de 1840 (Delgado, 2015: 20), emitida por la entonces Reina Gobernadora de España Doña. María Cristina de Borbón que crea el Archivo General de la Real Hacienda de la Isla de Cuba, quinto Archivo de América Latina después de los de Argentina (1821); México (1823); Bolivia (1825) y Brasil (1838).

La orden aprueba el primer reglamento de archivos del país que, de manera implícita, preveía los procedimientos para el trabajo, organización y tratamiento a los documentos. Además, expresaba la necesidad de conservar los papeles antiguos generados por la Real Hacienda e incluía el nombramiento del Jefe de la institución y la aprobación del presupuesto que utilizaría el archivo.

La creación del Archivo General es el primer intento de concentrar en un solo organismo la papelería de las distintas dependencias administrativas y militares de la colonia y reunir otros archivos que la corona española trae a La Habana, al salir de los territorios que pertenecían a sus dominios (es el caso de la Florida y la Provincia de Louisiana, el de las islas de Santo Domingo y Puerto Rico, el de la Real Compañía de Filipinas y del extinguido ejército de Costa Firme.) (Delgado, 2015: 15)

El desarrollo lógico de la archivística en Cuba y la necesidad de unificar la documentación histórica, trae como consecuencias la aprobación de disposiciones jurídicas hasta llegar a la disolución total del Archivo General de la Real Hacienda y la creación, en su lugar, del Archivo General de la Isla Cuba, decisión que se hizo efectiva a través de la Real Orden No. 11999 del 31 de octubre de 1857. (Delgado, 2015: 16)

La Colonia marcó el inicio de una importante tradición legislativa en materia de archivos que, aunque no llegó a concretar aspectos relacionados con la organización de un sistema, marcó las pautas para la protección legal de la documentación histórica, recomendando su cuidado, prohibiendo su extracción de los depósitos, estableciendo limitaciones de acceso y regulaciones para la organización interna del Archivo General. (Delgado, 2015: 27)

En 1888 España, ante el eminente fracaso de la contienda militar y retiro de Cuba, emite las regulaciones correspondientes y gestiona el traslado hacia la metrópolis, de dos mil legajos de documentos generados por la administración y de las ex colonias antes mencionadas. (Delgado, 2015: 7). Terminada así un período de colonización pero que, en esta historia, tiene el mérito de sentar las bases y desarrollar la archivística cubana.

El Gobierno Militar instaurado en Cuba entre 1898 y 1902, no le fue indiferente la protección de las instituciones de archivo y su documentación. En tal sentido se promulgó, el 14 de septiembre de 1899, la Orden No. 167, que creaba y establecía las funciones de la plaza de director y conservador de archivo en el Departamento de Estado y Gobernación. (Delgado, 2015: 17)

Las órdenes emitidas en este corto momento histórico, resultan muy interesantes desde el punto de vista jurídico, pues jerarquizan la actividad, al dar un rango administrativo al director de archivos que hasta esa fecha no había tenido. En esa misma medida es significativo que se dispusiera la obligatoriedad de procurar el debido tratamiento archivístico a la documentación, lo que sentó las bases para que se abriera el acceso al público al Archivo Nacional.

Al iniciar el nuevo Siglo Cuba experimentó trasformaciones políticas, económicas y sociales que estuvieron primordialmente caracterizadas por la dependencia de las Estados Unidos, sin embargo, la archivística española siguió siendo patrón y guía de la domestica. Esta se enriqueció, durante estos procesos, con la experiencia de sus países similares en América Latina y aplicó los adelantos europeos y logró la sinergia con la experiencia nacional.

En esta etapa hubo varios intentos por perfeccionar la legislación en esta materia, pero en 1942 se promulga la Ley No. 6 del 7 de mayo, impuesta por la necesidad de fortalecer la protección de los documentos que se encontraban en el Archivo Nacional. (Delgado, 2015: 23). Esta regulación declara los documentos que la propia norma describe, de utilidad pública y parte integrante del Patrimonio Nacional. Además, prohíbe la destrucción, la venta o la ejecución de transacción alguna con la documentación considerada Patrimonio, que no sea con el Archivo Nacional, considerando esta acción como una actividad delictiva. Con esta mera declaración prohíbe la extracción de estos documentos del país y dispone la construcción de un nuevo edificio para el Archivo Nacional que reúna las condiciones de capacidad, seguridad requerida para un establecimiento de esta índole y donde, además, se garantice la debida prestación de los servicios necesarios.

En septiembre de 1944, se inaugura oficialmente el edificio actual que ocupa el Archivo Nacional, situado en la calle Compostela 906 esquina a San Isidro, en La Habana Vieja. Esta obra se logró gracias al quehacer y gestión de Joaquín Llaverías Martínez (2) director en ese entonces, quien con sus actos determinantes multiplicó el presupuesto asignado por el Estado, para construir un digno inmueble, que permitió acabar con las malas condiciones de conservación imperantes hasta entonces en Cuba e iniciar la trascendental obra de clasificar y ordenar los fondos documentales. A su muerte, el 23 de noviembre de 1956, siendo el Director de la precitada organización, había colocado al Archivo Nacional en la posición de servir como un ente de la Administración Publica.

El año 1959 y el triunfo de la revolución social marca el inicio de una estadía superior de la especialidad.

En ese mismo año, la entidad se convierte en la mayor difusora de la obra Archivos Modernos: Principios y Técnicas del archivero norteamericano Theodore Schellenberg, traducida al español e impresa en los talleres de la propia institución. Cuba entró en contacto con las técnicas de archivo más avanzadas, e hizo extensivo a otros países el conocimiento de las teorías del ciclo vital y de los valores de los documentos. Se incrementa, igualmente, la colaboración y el intercambio con otras naciones del área antillana y americana, potenciándose de manera significativa el canje de obras bibliográficas de contenido históricas y archivístico, beneficiando especialmente a la biblioteca, al dotarla de las colecciones necesarias para convertirse en lo que es hoy, una biblioteca especializada en Historia y Archivología, que resulta herramienta auxiliar a los usuarios de esta entidad. (Delgado & Ferriol, 2015: 170)

La Ley No. 714 que se promulga en el año 1960, significó un paso renovador en el quehacer archivístico del país, al reconocer el papel rector del Archivo Nacional con relación al control, organización, conservación y custodia del patrimonio documental, así como a la institución depositaria de las leyes, decretos, órdenes y otros documentos emanados del poder ejecutivo, legislativo y judicial. (Delgado, 2015: 31).

Es muy significativo que esta norma introduce los siguientes aspectos:

Fue importante durante esta etapa que la organización superior de archivos aprobara la política nacional de formación de los trabajadores vinculados a la actividad, lo que se materializa en la creación de la Escuela Nacional de Archiveros (Ministro de Cultura, 1960: 1), adscrita al Archivo Nacional y cuyo fin era implementar la mencionada política.

Su objeto sería proporcionar los conocimientos teóricos y prácticos necesarios para el ejercicio de las actividades archivísticas en todas sus formas y su finalidad formar técnicamente a los futuros archiveros, tanto administrativos como históricos.

La gestión de la capacitación tiene sus antecedentes en el año 1945 cuando Joaquín Llaverías, director del Archivo Nacional, promueve la realización de los primeros cursos con asignaturas tales como: Paleografía y Diplomática, Arquivonomía, Historia de Cuba, Administración y Generalidades Bibliográficas que abarcaban una duración de ocho semanas. Al mismo asistieron 30 empleados del archivo y 18 de otras dependencias estatales, lo que podemos considerar la génesis del Actual Centro de Capacitación y Postgrado. (Delgado & Ferriol, 2015: 170)

Esta etapa fue muy importante desde el punto de vista organizacional para los archivos cubanos. A partir de esta ley el gobierno cubano se dio cuenta que para garantizar su cumplimiento era menester crear un grupo de entidades que replican estas funciones en todo el país. Se crean así los archivos históricos provinciales en cada una de las provincias del país y los archivos históricos municipales en aquellos municipios más importantes, desde el punto de vista económico, político y social.

A pesar del criterio del autor de la relevancia de esta disposición, las nuevas tendencias internacionales y la acumulación de experiencias en la aplicación las normas cubanas impusieron la necesidad de introducir sustanciales modificaciones a la legislación de esta materia. El 8 de agosto del 2001 es sancionado por el Consejo de Estado el Decreto-Ley No. 221 “De los archivos de la República de Cuba” (Delgado, 2015: 41). Antes de analizar cuanto influyó esta normativa en el quehacer archivístico nacional es menester acotar que con la emisión de este Decreto se rompió una longeva tradición de regular estos temas con las regulaciones de más alto nivel del corpus normativo cubano.

Entre los aportes de esta norma se encuentra la creación del Sistema Nacional de Archivos como un mecanismo de integración, que permite la protección y tratamiento del documento durante las tres etapas de su ciclo vital y determina la creación de sistemas institucionales de archivos en cada uno de los Órganos del Estado y el Gobierno, así como las restante organizaciones civiles vinculadas al Estado.

El Decreto-Ley dispuso como principios de funcionamiento del Sistema la centralización normativa y metodológica, lo que garantiza la utilización de métodos comunes en todas las instituciones que los conforman y la descentralización operativa, posibilitando que cada una de las personas jurídicas implemente los procesos y la gestión administrativa acorde a sus características propias, su estructura, objeto y función social.

En el empeño de perfeccionar la legislación específica en materia de archivos y documentos y como parte de una estrategia nacional aprobada en el 2006 para la conservación de la memoria histórica, un conjunto de organizaciones depositarias de colecciones documentales, encabezadas por el Archivo Nacional de la República de Cuba, elaboraron una propuesta de norma en materia de archivos.

Este trabajo devino en la actualización y enriquecimiento de las regulaciones, y la protección de documentos en formatos especiales, hasta ese momento sin la protección adecuada. Además, se logró una importante coherencia técnica y jurídica entre las propuestas de disposiciones para archivos, bibliotecas y museos del país.

Antes de proseguir es preciso evaluar que

El análisis de la protección de los documentos en Cuba debe partir de lo estipulado en la Constitución de la República aprobada en 1975, que en su artículo 39, apartado h) establece que el Estado vela por la conservación del patrimonio cultural y la riqueza artística e histórica de la nación. En este genérico está previsto el patrimonio documental de la nación cubana, conformado por aquellos documentos que en el más amplio sentido de la palabra y en los más disímiles soportes, tienen un incalculable valor informativo, testimonial e histórico, como fuente primaria para las investigaciones, y que deviene en una de las más importantes riquezas históricas.

La actualización de la norma jurídica de archivos se materializó el 10 de abril de 2009 con la promulgación del Decreto- Ley No. 265 “Del Sistema Nacional de Archivos de la República de Cuba” (Delgado, 2015: 79) que define al Archivo Nacional como la organización rectora metodológicamente en materia de archivos y coordinadora del funcionamiento del Sistema Nacional de Archivos. Esta nueva disposición establece definiciones legales vinculadas al patrimonio documental, y garantiza la protección de los documentos que constituyen la Memoria Histórica Cubana, a través del fortalecimiento del Sistema Nacional de Archivos y la aplicación normalizada de los principios de la disciplina que aseguran la organización, control y acceso a la documentación administrativa e histórica de la República de Cuba. Desde sus fundamentos, reconoce que:

Los archivos garantizan la gestión administrativa del país y son evidencia de la actuación de sus personas jurídicas y naturales, siendo imprescindible su existencia para la protección de los derechos, tanto de la administración, como de la población en general (Delgado, 2015: 80).

Esta declaración ubica el fin de la norma en un contexto bastante diferente al que frecuentemente se analiza para el caso de los archivos. Es decir, la legislación cubana, como es común en toda el área iberoamericana, no se enfoca solamente en proteger los documentos considerados de valor histórico, sino en lograr su gestión, conservación y control desde que nace en una oficina de la administración.

Complementaria a esta norma se emitió la Resolución No. 41/2009 del Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente (CITMA) que pone en vigor los Lineamientos para la Conservación de las fuentes documentales (Delgado, 2015: 93). Esta disposición, además de establecer los requerimientos para garantizar la conservación de los documentos, recomienda la elaboración y debida aprobación de Planes de Conservación Preventiva y Planes contra Desastres de Fondos y Colecciones, vinculados a los Planes de Defensa de la institución, documentos de vital importancia en la prevención de hechos vinculados a la conservación del Patrimonio Documental de la nación.

El Sistema está integrado desde entonces, por el Archivo Nacional de la República de Cuba y los restantes archivos históricos, los centrales, los de gestión, los especializados, los universitarios, así como por los particulares y personales, cuyos titulares así lo decidan, que funcionan sobre la base de la centralización normativa y metodológica y la descentralización operativa.

Hoy los archivos históricos cubanos son celosos guardianes de grandes riquezas documentales para Cuba y Latinoamérica en sentido general. Los documentos más antiguos de los archivos cubanos y de mayor importancia son los protocolos notariales (1587 en lo adelante), documentos jurídicos que dan fe de actos realizados por personas jurídicas y naturales e interesantes testimonios que expresan las particularidades de la vida social, económica, religiosa y privada de la sociedad cubana. Privilegian también a estas instituciones, el conservar con celo fondos y colecciones cuya información está relacionada con nuestros procesos independentistas coloniales, una considerable información de carácter económico, judicial y política sin cuyo conocimiento no sería posible el estudio acabado de nuestra historia.

4. El acceso a los archivos y registros públicos en Cuba. Antecedentes legislativos.

Cuba fue durante todo el Siglo XV y hasta el XIX una colonia española y como tal solo eran aplicables las leyes emanadas de su metrópolis. Durante esta etapa se emitieron diez (10) disposiciones para regular el mundo de los archivos en Cuba, de las cuales cuatro (4), que representan el 40%, trazaron una política de estrictas restricciones al acceso de los documentos de los archivos.

En época tan temprana como en 1602 las Ordenanzas del Rey Don Felipe III (DELGADO, 2005: 15) imponían penas para aquellos que permitieran la consulta de hombres de negocios o persona alguna a los documentos resguardados por la Colonia.

El 7 de octubre de 1664 se emite una Real Cédula (Delgado, 2005: 15) que establecía como procedimiento que los Gobernadores, único personal que podía acceder a la información contenida en los documentos, podían enviar un Ministro de Audiencia con el escribano del Gobierno para dar fe de algún contenido registrado hasta entonces.

En 1693, el 7 de noviembre una Real Cédula (Delgado, 2005: 15) reguló que ni los jueces podían acceder a los documentos de archivos, pudiendo solo recibir noticias por certificación. Estas certificaciones debían ser elaboradas por el responsable de la custodia de estos.

El 28 de enero de 1840 se crea el Archivo de la Real Hacienda e Intendencia de la Isla de Cuba, por la Real Orden No. 531 (Delgado, 2005: 15). Esta fecha se considera la fecha fundacional del Archivo Nacional, pero casi nadie recae en que esta misma disposición aprueba el primer Reglamento de Archivos para Cuba donde se mantienen las restricciones de acceso a todos los documentos. Es muy interesante el análisis histórico- jurídico de esta disposición, que ha dormido durante años, pues, aunque expresamente se dedicó a regular cómo funcionaría el Archivo, establece aspectos muy interesantes.

En este reglamento se consideraba un gran error que el archivero permitiera sacar copias de algunos documentos. Estableció determinadas tecnologías para cuando la Superintendencia, órgano al que estaba subordinado el Archivo reclamara el examen de un registro. En este sentido estableció

Si la Superintendencia le previnieren por escrito la entrega de un expediente, aquella comunicación oficial servirá de resguardo colocándola en el respectivo legajo y cuidando de reclamar el expediente pasado algún tiempo prudentemente calculado. (Delgado, 2005:21)

Es preciso aclarar que, en ese momento, esta disposición no tuvo una cláusula derogatoria de ninguna de las que le precedieron, por lo que mantiene la vigencia de todas aquellas que le antecedieron.

Es muy interesante que, durante el periodo histórico conocido como primera ocupación militar en Cuba, se regulara a través de la Orden No 74 (Delgado, 2005: 21), del 16 de febrero de 1900, la autorización a portar armas de fuego a los encargados de archivos. Es lógico pues el Estado estaba preocupado ante la situación imperante en Cuba, por la seguridad de sus fondos y sobre todo por quien accedía a determinados documentos.

En el período neocolonial en Cuba, el tema más regulado fue el relativo al acceso a partir de las certificaciones que emitía el archivo. Durante este periodo se emitieron doce disposiciones (12), de las cuales diez (10), que representan el 83.3%, trataron este tema que garantiza el acceso a determinados documentos u otra cuestión relacionada.

La primera regulación en Cuba que abrió las puertas del Archivo Nacional de Cuba a los usuarios, fue el Decreto emitido en 1901 por Domingo Méndez Capote.

Luego en 1907 el Decreto No 140 (Delgado, 2005: 16) faculta al jefe del Archivo Nacional a expedir certificaciones de documentos judiciales a su cargo, que se consideran auténticas en el territorio nacional. Esa misma norma establece las personas autorizadas a solicitar certificaciones y faculta al Jefe del Archivo Nacional a denegar solicitudes.

Solo pasaron unos meses para que el Estado, a través del Decreto No. 900 (Delgado, 2005: 16) prohibiera la extracción de documentos del Archivo, esto está dado sobre todo porque diversas entidades gubernamentales de la época, pedían determinados documentos y luego no lo devolvían a esta institución, por lo que este decreto además dispone que todos los expedientes extraídos sean devueltos y establece la obligación de los empleados del Archivo a cuidar la documentación y dar cuenta a los Tribunales de las faltas para que sean penadas conforme a los art. 587 y 589 del Código Penal.

En 1908 el Estado rectifica un error cometido en el Decreto No. 900/1907 mediante el mismo instrumento jurídico del numeral 502 (Delgado, 2005:17) y al modificar el artículo 1 del que le precedía estableció una excepción a la prohibición de extracción de documentos, pues permitió que las causas criminales en las cuales no haya resolución definitiva se entregaran a los tribunales que la reclamaren.

Es interesante que en 1909 se emite la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo y entre las entidades que regula está el Archivo Nacional. Entre su misión establece que es una dependencia de la Secretaría de Instrucción Pública y Bellas Artes y faculta a su Secretario para autorizar a los interesados el examen, la toma de notas, y copias de los documentos siempre que considere que la consulta no es inconveniente.

En ese mismo año, se emite una Ley que deroga el Decreto No. 502 de 12 de mayo de 1898 y modifica Articulo 1 del Decreto No. 900 de la siguiente forma: “se prohíbe la extracción de documentos con excepción de las actuaciones judiciales, civiles y criminales que se entregarán a los Tribunales que lo reclamen.” (Delgado, 2005: 17). Esta ley obliga a los solicitantes a devolver las actuaciones una vez concluido el proceso. Como se puede apreciar el objetivo era ampliar el espectro de lo que se podría solicitar al Archivo, pues como se puede apreciar las causas civiles no estaban previstas.

Así, se llega a las normas vinculadas con la Ley No.6 (Delgado, 2005: 17) emitida el 7 de mayo de 1942, que conformó una regulación más formal de los archivos en Cuba. Esta Ley y sus normas complementarias declaran de utilidad pública y Patrimonio Nacional los documentos del Archivo, por primera vez y prohíben su destrucción, calificando como delito este acto. Garantizaba así, la preservación documental para que las futuras generaciones pudieran acceder a los documentos resguardados y bien custodiados.

En 1959, se inició un nuevo período histórico en Cuba. Durante este periodo se emitieron ocho disposiciones (8) para regular el mundo de los archivos, de las cuales tres (3), que representan el 37,5%, estaban vinculadas al acceso a los documentos.

A partir de este período, se optó por una norma que en esencia codificara todas las regulaciones en materia de archivos y preservación documental. La Ley No. 714/1959 (Delgado, 2005: 31), estableció por primera vez entre las finalidades del Archivo Nacional la de divulgar los acervos que custodiaba y facilitar la consulta de los mismos a partir del acceso directo o la emisión de certificaciones según el caso. Es muy oportuno señalar que en ningún momento esta Ley estableció una carta u otra condicionante para la consulta de algún documento, una breve lectura a esta norma da el aliento que esta institución funcionaba para brindar servicios al público.

Es muy interesante analizar que esta ley estableció limitaciones para acceder mediante certificaciones a los documentos, regulando lo siguiente:

ARTÍCULO 24. Dichos atestados, copias o certificaciones se expedirán:

a) Por orden de autoridades o centros oficiales de cualquier clase.

b) A petición de partes que justifiquen tener algún interés en los asuntos respectivos.

c) A instancia de cualquier persona a quien convenga obtenerlos.

En el último caso el Director del Archivo Nacional podrá denegar la expedición por razones fundadas o en evitación de un uso ilícito, pero cuidando de no perjudicar algún derecho legítimo ni entorpecer el de la libre información del público en general.

Contra la negativa resolverá en alzada, sin ulterior recurso en la vía gubernativa, el Ministro de Educación, previo informe que deberá pedir al Director General de Cultura. (Delgado, 2005: 37)

Resulta muy novedoso que, ante tal negativa de acceder, no se dejaba a ningún sujeto desprovisto de recursos o en estado de indefensión. Por último, es preciso analizar cómo esta Ley estableció:

El Director del Archivo Nacional es la única autoridad facultada para ordenar la destrucción de documentos de la administración pública del Estado en sus Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, así como de los Organismos paraestatales, cuya notoria inutilidad permitan su destrucción sin perjuicio alguno; para lo cual dictará la oportuna resolución, llevándose el Libro Especial de Documentación Destruida en el Archivo Nacional. (Delgado, 2005: 40)

En un largo tiempo la agenda legislativa en Cuba no vio nada vinculado a los archivos, y a pesar de que el autor considera que el espíritu de la Ley No. 714 era muy novedoso y práctico, esta se dejó con el tiempo de emplear pues estaba ya “obsoleta”.

En el 2001, nuevamente el Decreto- Ley No. 221/2001 “De los Archivos de la República de Cuba” y sus normas complementarias regulan esta actividad. Esta norma “muy novedosa” dan al traste con todo lo logrado hasta entonces, pues estableció entre las funciones del Archivo Nacional de Cuba y los Archivos Históricos Provinciales y Municipales; “Poner la información de sus fondos y colecciones al servicio del público, previa solicitud por escrito y autorización del Director del archivo.” (Delgado, 2005: 45-46)

La función vinculada a la emisión de certificaciones y copias certificadas de los documentos se mantuvo tal como la reguló su norma anterior. Sin embargo, no reguló ninguna condicionante y en consecuencia ningún recurso legal ante la decisión administrativa de director. Situación muy similar se presentan en las decisiones vinculadas a la consulta.

Este Decreto- Ley fue reglamentado mediante Resolución No. 73/2004 (Delgado, 2005: 52) del Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente, el cual dedicó su Capítulo IV al acceso a los documentos y archivos y se dedicó a establecer determinadas tecnologías que más que propiciar el libre acceso disponía un régimen ante tal situación.

El Grafico No 1 nos muestra un resumen del interés que tuvo el Estado Cubano en uno u otro período histórico en relación con el acceso a los archivos. Es menester analizar, además, como se contemplaban en cada momento las normas relativas a archivos, pues es evidente que posterior a 1980 las normas se agrupaban en una sola disposición y por ello se aprecia una disminución cuantitativa, no así en la mirada cualitativa.

Fuente: Elaboración propia.

Es muy interesante valorar algunas conclusiones parciales de este tema al analizar sus antecedentes.

5. El acceso a los archivos y registros públicos en Cuba. Disposiciones vigentes.


Como se explicó anteriormente las condiciones fueron propicias y se logró que el Consejo de Estado estudiara y aprobara el proyecto que hoy se conoce bajo la denominación de Decreto- Ley No. 265/2009 “Del Sistema Nacional de Archivos de la República de Cuba”. (Delgado, 2005: 52). Una norma muy contemporánea y moderna, en determinados aspectos, en su momento histórico, pero, que a la luz de casi una década no tiene reglamento. Esta debilidad parece muy sencilla, pero si valoramos que una ley o un decreto- ley solo establece los principios más generales de una especialidad y queda al reglamento la implementación de estos, sale a la luz que el problema no es insignificante. Esto en resumen ha provocado que muchas prácticas archivísticas en Cuba no estén formalmente legalizadas y se hagan formalmente por una cuestión de costumbre, fuente del derecho no aceptada, en el derecho cubano. Esto generalmente sucede con el acceso a los archivos o registros públicos.

Es muy interesante, que, desde su parte conceptual, esta norma no establezca nada que aliente el acceso. Una novedad fue la definición de Patrimonio Documental de la Nación, término ampliamente utilizado en la práctica archivística pero no definido hasta este Decreto Ley, pero que fue una visión conservadora y no de acceso a los registros.

En su parte general se establece que

… todas las instituciones donde existan archivos tienen entre sus obliga- ciones la prestación oportuna y eficiente de los servicios a investigadores, organizaciones y población en general. (Delgado, 2005: 82).

Esta regulación se establece como determinado principio y se sustenta en que los archivos existen para dar servicio a los usuarios. Por lo tanto, en Cuba está establecido legalmente que todas las entidades deben brindar sus documentos a toda persona, que, por alguna razón u otra, esté interesada. Ante esta disyuntiva, más interpretativa, que, de otra índole, los dirigentes suelen tener un gran problema conceptual, un miedo feroz a dar una información que no les competa o en algunos casos una gran incompetencia y ello provoca que tal precepto sea casi letra muerta.

Más adelante el Decreto- Ley faculta a la dirección de cada archivo a restringir el acceso a documentos atendiendo a su estado de conservación o la protección de derechos de personas naturales o jurídicas. Esta regulación fue tomada literalmente del Reglamento del Decreto- Ley No. 221/2001. En el juicio del autor una disposición de tal magnitud no debió estar nunca sometida a una norma inferior a su jerarquía. Nótese que se está regulando algo tan importante como la facultad que tiene todo dirigente o funcionario de establecer limitaciones de acceso a aquella documentación que aun siendo pública, es susceptible por alguna de las causales que expresamente aparecen en la Ley.

Posteriormente entre las funciones del Archivo Nacional de Cuba y los Archivos Históricos Provinciales y Municipales se regula que cada uno de ellos debe “poner sus fondos y colecciones al servicio del público, previa solicitud del interesado y autorización del Director.” (Delgado, 2005: 83-84). Esta regulación solo existe para estos archivos históricos, dejando al libre a los administrativos.

Esta condicionante legal ha traído más contratiempos que soluciones en la práctica. Muchos investigadores, profesores y población en general han visto su derecho limitado de acceder a determinados documentos históricos por esta cuestión puramente burocrática. Es oportuno destacar que en estas instituciones en Cuba hay documentos desde el Siglo XVI hasta el XX y un caudal informativo muy rico, sobre todo de la etapa colonial y de la República, que muchas personas quisieran acceder.

La limitante para el acceso a documentos, ha sido implementada, más por la costumbre que por normas jurídicas, por un sistema de procedimientos internos del Archivo Nacional, los cuales, y la práctica, que establece un término de setenta y dos horas para obtener dicha autorización, le dan una fuerza mayor a una carta emitida por una entidad, para los nacionales, llegando a admitir que algunos fondos solo pueden ser consultados si se presenta esta misiva. Entonces entra en una cuestión muy específica: hay investigaciones gubernamentales (amparadas por una entidad estatal) y las otras personales.

Cuando este análisis se hace a los investigadores extranjeros esta valoración es más complicada. Hasta el 2016 debían acceder: a un tipo específico de visa, a una carta de una entidad extranjera y a nacional, que avalen su investigación. Hoy ha cambiado el proceder y cualquier extranjero, con trato similar a los nacionales, puede acceder a los archivos, pero queda el requisito de la presentación de la carta. Es decir que, si alguien va como turista una semana a Cuba y quiere indagar sobre sus antecedentes o sobre cualquier cuestión de índole personal, no podría, pues tendría que esperar entonces que un funcionario público lo autorizara y valorara la factibilidad o no de que el sujeto obtuviera tal información y luego cuando pasaran las 72 horas, casi no le quedaría tiempo para investigar.

Algunos teóricos en Cuba justifican tales avatares con la situación particular del país y lo consideran un mecanismo de control que tiene la entidad. Lo cierto es que esta situación deja al ciudadano común (en esta categoría entran los investigadores, profesores, alumnos etc.) en una posición bastante insegura y de indefensión ante un derecho tan legítimo como puede ser acceder a sus archivos y ha ocasionado muchos problemas sobre todo a historiadores y estudiantes.

Luego el Decreto- Ley introduce que estos archivos “deben expedir certificaciones y copias certificadas de documentos a personas que demuestren tener interés legítimo.” (Delgado, 2005: 3-84). Esta afirmación es lógica toda vez que debido al perfeccionamiento legislativo que Cuba está enfrentando en los últimos años, cada vez más, los registros cobran vigencia. En ello va la garantía de los derechos individuales, sobre todo en los protocolos notariales, pero no establece ningún procedimiento de reclamo ante la disyuntiva de la no aceptación de la solicitud de un ciudadano. Esto no impide que se pueda instar un tribunal ante tal decisión, pues la Ley de Procedimiento Administrativo y Laboral refrenda que, ante cualquier decisión de la Administración cabe recurso, pero ante la incultura o la falta de deseos en Cuba sería muy preciso que la ley registrara tal derecho.

Luego dedica su sección cuarta a los archivos centrales o administrativos y su lectura no da la medida de la obligación de hacer, que se pretende de cada funcionario, a la hora de servir a la población.

6. Una tecnología que garantice el acceso a los archivos en Cuba

Es menester entonces, diseñar una tecnología (4) que garantice la consulta libre y sin contratiempos de los documentos en un archivo histórico. Esta ha sido y es muy esperada por los productores de conocimientos de la historia y aseguraría más generación de estos. Igualmente, otros investigadores de otras ciencias serían muy beneficiados.

Esta tecnología deberá tener en cuenta las investigaciones que sobre este tema se han hecho en el mundo y la experiencia en Cuba, no solo con una visión desde los archivos sino desde los ciudadanos. Además, se deben tener presente lo que se ha logrado en materia de Informatización de la Sociedad y las proyecciones al respecto, pues evidentemente la informatización de los archivos y automatización de sus fondos, es imprescindible para lograr este tema.

Esta tecnología cumpliría una función cognoscitiva, pues abrir el acceso a los archivos potenciaría el uso de las fuentes documentales originales. Esto sería de gran provecho a los historiadores que con su mirada crítica darían una mirada diferente a cada hecho histórico. De igual manera, otros investigadores darían a la luz otros análisis enfocados en los hechos y fenómenos sociales que han sucedido en Cuba.

7. Los impactos en Cuba el libre acceso a los archivos

Las dimensiones políticas, sociales, culturales, económicas, jurídicas y éticas del entramado social que tendría la misión de garantizar el acceso libre a los archivos históricos es Cuba, son muy grandes y diversas.

El primer impacto importante sería un aumento cualitativo y cuantitativo de las indagaciones en las ciencias históricas. La posibilidad de consultar las evidencias de determinados hechos en sus fuentes primarias, aumentaría gradualmente la cantidad y la calidad de determinadas investigaciones.

Además, tendría un importante impacto sobre la trasparencia de las actuaciones de la Administración Pública, toda vez que los ciudadanos podrían revisar los actos jurídicos y constatar la buena fe o no de estos. Esto repercutiría de manera muy eficaz en la rendición de cuentas y la trasparencia, una función insoslayable del buen gobierno. No es posible olvidar a los sujetos más importantes en este tema, los ciudadanos cubanos. Estos podrán ejercitar libremente y sin trabas burocráticas un derecho y observarán como la Administración es cada vez más servil.

8. Unas reflexiones

De este análisis se pueden obtener las siguientes reflexiones, que serían muy precisas a la hora de fundamentar la adopción de una nueva disposición de archivos en Cuba sobre este particular o sobre una cuestión más general.





NOTAS:

  1. La era “post–custodial” en Archivística es una doctrina muy moderna, que entre otras cuestiones plantea que los Archivos existen para “… preservar y organizar intelectualmente la información contenida en el archivo, disponiéndola de modo rápido y seguro para garantizar el acceso al usuario. Por consiguiente, actualmente los archivos se corresponden con las funciones de recuperar, organizar, controlar y servir la producción documental, facilitando su acceso y consulta.
  2. Joaquín Llaverías Martínez (1875-1956) Se incorporó a la insurrección armada en 1895 con solo 20 años. Por su valentía alcanzó el grado de Capitán del Ejército Libertador. Dedicó 58 años de su vida a la labor de conservación, tratamiento y difusión de los documentos del Archivo Nacional, de ellos 35 a la dirección del mismo. Propuso en 1902, la publicación del Boletín del Archivo Nacional del cual fue virtualmente Jefe de Redacción. Implementó las más avanzadas técnicas del momento en materia de indización y clasificación de los documentos, a partir de la experiencia internacional. Impulsó una importante campaña para la conmemoración del centenario de la creación del Archivo Nacional, a partir de lo cual logró la aprobación de la Ley No. 6 de 1942 donde se establece por primera vez la protección integral a los documentos históricos cubanos y previó la construcción de un edificio digno para esta entidad. Presidió la Comisión Organizadora del Primer Congreso Internacional de Bibliotecarios, Archiveros y Conservadores de Museos del Caribe, La Habana 1942. Impulsó el primer curso de archivología impartido en Cuba, a partir de su apreciación de la necesidad de la superación de los archiveros. Perteneció a la Academia de la Historia de Cuba, de la que fue archivero permanente y director ocasional de sus Anales.
  3. El autor trató de localizar la publicación de este Decreto en la Gaceta Oficial de la República de Cuba, pero fue infructífera, se toma como referencia la mención del mismo en Llaverías (1949). Historia de los Archivos de Cuba, Segunda Edición. Publicaciones del Archivo Nacional de Cuba. XXIV. La Habana.
  4. El autor asume un concepto más amplio de Tecnología. Ver la definición dada Núñez Jover, Jorge (2010:203) “… como conjunto de técnicas, metodologías transformadoras, desarrolladas y/o aplicadas en la interacción
    con la población y apropiadas por ella, que representan soluciones para la inclusión social y mejora de las condiciones de vida”

Referencias bibliográficas

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Campos Dell, Adriana María. 2011. “Introducción al derecho de acceso a la información pública”. En Revista de la Asociación de Escribanos del Uruguay, tomo 97, ene. - jun. Montevideo Uruguay.

Delgado López, Yorlis y Ferriol Marcena, Martha M. 2015. “El Archivo Nacional de la República de Cuba. Su impronta a 175 años de fundado”. En Revista de la Biblioteca Nacional de Cuba “José Martí” Año 106, Núm.1, enero-marzo. La Habana, Cuba.

Delgado López, Yorlis. 2015. “Antecedentes y perspectivas de la protección jurídica de los documentos en Cuba”. En Revista Ciencias de la Documentación, Vol. 1. Núm. 4. Octubre-diciembre. Santiago de Chile, Chile. Editorial Cuadernos Sofía y sus creaciones 221 B Web Sciences y Cerros de Valparaíso.

Delgado López, Yorlis. 2015. Legislación Archivística. Compendio Normativo. La Habana. Editorial Pueblo y Educación.

Delgado López, Yorlis. 2016. “La gestión eficiente de los recursos en un Archivo: una necesidad organizacional”. En Revista REDar nº 2 / año 1. Córdoba, Argentina. Editorial RED de Archiveros Graduados de Córdoba.

Llaverías y Martínez, Joaquín. 1949. Historia de los Archivos de Cuba, Segunda Edición. La Habana, Cuba. Editorial Archivo Nacional de Cuba. XXIV.

López Ayllón, Sergio. 2009. El acceso a la información como un derecho fundamental: La reforma al artículo 6° de la Constitución mexicana. México. Editorial Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI) Primera edición.

Ministro de Cultura.1960. Resolución Ministerial, No. 5875, La Habana, 21 de diciembre de, Fondo Archivo Nacional, Leg. 324, No.31185

Nahabetián Brunet, Laura. 2010. Acceso a la información pública: Pilar fundamental del buen gobierno. Montevideo, Uruguay. Editorial y Librería jurídica “Amalio M Fernández”.

Núñez Jover, Jorge. 2010. Conocimiento académico y sociedad. Ensayos sobre política universitaria de investigación y posgrado. La Habana, Cuba. Editorial UH.

Organización de Naciones Unidas. 1946. Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano. www.tendencias21.net/derecho/attachment/93029. [consultado el 14 de marzo de 2016]

Pérez Matios, Nuria Ester. 2014.“El derecho a la información en Cuba: consideraciones éticas y jurídicas en un entorno cambiante”. En Bibliotecas- Anales de la Investigación. Año 10, No. 10. La Habana, Cuba. Editorial Biblioteca Nacional.


1 Licenciado en Derecho y Máster en Gestión de la Propiedad Intelectual. Asesor jurídico y profesor asistente de la Academia de Ciencias de Cuba.